记者获悉，国家审计署近日印发了《2007年土地出让金和土地开发整理资金专项审计调查工作方案》，并已在全国抽取了10个重点城市，将就这些地区的土地出让金的征管和使用情况开展一次专项审计。

　　根据《工作方案》，这10个重点城市是北京、上海、天津、重庆、哈尔滨、合肥、济南、长沙、广州、成都。

　　资料显示，这次审计将在今年5月至10月进行。审计内容包括：上述10个城市2004年至2006年的土地出让金的征收管理使用情况，以及4个直辖市和黑龙江、安徽、山东、湖南、广东、四川6个省份的土地开发整理资金情况。

　　国家审计署已部署了具体人力，并要求各具体执行这次专项任务的审计组重点关注如下问题：

　　如，土地出让收支是否全额纳入预算管理；土地出让收入的使用是否符合有关规定；土地出让收支中是否存在重大损失浪费、贪污腐败和国有土地资产收益流失问题；征地用地是否符合土地利用总体规划、年度计划并遵守相关审批制度，划拨、出让和转让土地使用权是否合法合规等。

　　摸清“第二财政”家底

　　根据4月国家审计署一位高层的内部发言，土地出让金是转让国有土地使用权取得的收入。在当今国内，土地出让金有地方政府的“第二财政”之称，“土地出让金收入相当于地方财政一般预算收入的42%。”

　　可是，尽管土地出让金在地方政府收入中占有很大比例，但有关土地出让金收入的规模、征集、管理和使用的情况，很多地方却并没有一本清楚的明细账。

　　比如，对全国土地出让金的总规模，就存在各种说法。

　　北京大学中国经济研究中心教授平新乔2006年带领一个课题组对全国超过半数的城市土地出让收入进行了调研，得出结果是：2006年全国土地出让收入保守估计超过1万亿元。

　　然而官方部门给出的统计数据却与这一估计相差甚远――国家审计署一位高层在4月19日的一次内部讲话中引用的数据是：2006年全国土地出让金收入为7000亿元。

　　全国面上的情况如此，地方上的情况也是这样。

　　记者专门致电北京市统计局固定资产投资处咨询北京市土地出让金整体情况，但该部门一位工作人员表示，统计部门目前没有掌握有关土地资金的完整统计数据。

　　更重要的是，无论是7000亿还是1万亿，都是一笔规模极为庞大的资金。如此大的资金量，多年来却作为地方政府的非税收入而游离于国家财政预算管理之外，这对严格实行收支两条线、推进公共财政制度的建立，都是重大的制度性障碍。

　　而按照审计署的工作方案，这次审计就是要摸清出让土地的总量和土地出让金征收管理使用总体情况。主要是土地出让的方式（包括“招拍挂”出让和协议出让）、数量和土地出让金的收支规模与结构。

　　“李审计长(指国家审计署审计长李金华)有一个形象的比喻，判断一个人的身体好坏，你不能先去判断他哪个地方痛不痛，而是首先要通过一个全面的体检，看看这个人的各种器官怎么样，总体健康状况如何，作出这个判断后，再来看具体某一个方面有没有问题。” 国家审计署的该位高层在4月19日的那次内部发言中称，“我们不要头痛医头、脚痛医脚。只有把握了总体，才能抓得住重点。”

　　根据审计署印发的《工作方案》，这次的检查重点将放在四个方面：

　　一是有关部门是否按照规定及时足额征收土地出让金，有无违规减免、截留、转移、先征后返和以实物抵顶土地出让金，以及违规向拖欠土地出让金的用地单位发放国有土地使用证的问题。

　　二是经营性土地是否严格按规定采取了“招拍挂”方式出让，有无以合作开发、招商引资、解决历史遗留问题等名义将经营性土地采取协议方式低价出让的问题。

　　三是检查部分已出让土地是否按规定使用，有无擅自改变土地用途或非法转让、倒卖土地导致国有土地收益流失的问题。

　　四是检查土地出让金收入是否全额缴入财政专户，土地出让金净收益是否缴入金库并纳入预算管理，有无违规设立过渡户存放和坐支土地出让金。

　　总之，审计的要害是检查土地出让金支出是否真实、合规，有无违反规定超范围使用土地出让金，挪用土地出让金建楼堂馆所、搞‘形象工程’和贪污、私分等违法违规问题；检查是否及时足额发放征地补偿费和落实失地农民社会保障资金，有无降低标准补偿，以及挪用、截留、拖欠征地补偿费和安置措施不落实等问题。

　　重点查处涉农问题

　　除了摸清土地出让金的情况，土地开发整理资金的收支规模、结构、土地开发整理项目的数量、投资规模和实施进展情况，也是这次审计锁定的检查目标。

　　土地开发整理资金包括新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让金中用于农业土地开发的部分。土地开发整理资金使用中存在的不合规抵押担保、补偿费不到位、层层截留挪用农民补偿金等问题，也是多年来久治不愈的顽疾。

　　“这次土地资金审计的一个重点，就是关注政府在土地开发整理中有没有伤农害农、损害农民利益的事情。”一位参与此次审计项目的审计署人士说。

　　据悉，审计署要求执行这次任务的审计组要重点检查地方政府是否按照规定的程序、范围和标准征收土地开发整理资金，有无违规减免、应收未收新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费，不按规定比例划缴土地出让金用于农业土地开发的问题。

　　此外，还需要关注在土地开发整理资金使用当中有没有按照“重点增加耕地面积”的要求，专项用于耕地开发和土地整理等规定用途，有没有截留、挪用、转移资金的问题。

　　而这些都涉及到地方上是否切实保障了被征地农民和被拆迁居民利益，以及贯彻了向新农村建设倾斜的要求。

　　据悉，此次还要检查地方上是否将已征收的土地开发整理资金全额纳入财政管理，有无资金体外循环的问题。检查土地开发整理资金结存情况，有无平衡预算的问题。

　　至于土地开发整理项目的实施情况，则主要检查项目申报资料是否真实，有没有多头申报、重复立项，套取项目资金，资金使用是否真实、合规，有没有虚报冒领、挤占挪用项目资金，项目建设补充的耕地数量与质量是否达到规划设计要求，有没有效益低下、损失浪费等等。

　　记者了解到，此次土地资金审计是审计署对全国土地资金情况首次全面审计，对于下一步计划，审计署在内部下达的关于落实《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中要求，各级地方审计机关将土地出让收支审计作为一项经常性的重要工作来开展。

　　“对发现的违法违规行为和问题，要严格依法处理。”有关人士坚定地表示。
(21世纪经济报道　陈晓　2007-5-15)

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