汤贡亮：构建较完整的纳税人权利体系
2010年的4月，迎来了第19个税法宣传月。今年的税法宣传月中，纳税人权利的彰显和保护成为全社会的共识。去年11月6日，国家税务总局颁布了“关于纳税人权利与义务的公告”，把对纳税人权利的保护和尊重提到更高的层面。而按照第十一届全国人大立法规划，《税收征收管理法》现正在进行修订。完整、准确地规定纳税人权利保护相关条款应是《税收征管法》修订的重要内容之一。本报记者就此采访了中国法学会财税法学研究会副会长、中央财经大学税务学院汤贡亮教授。
纳税人权利是人民权利在税法领域的体现
《财会信报》：首先，您能否解释一下“纳税人权利”这一概念？纳税人权利具体包含哪些内容？
汤贡亮：一般意义上说，纳税人权利是依据法律、法规的规定，纳税人在依法履行纳税义务时，由法律确认、保障与尊重的权利和利益，以及当纳税人的合法权益受到侵犯时，纳税人所应获得的救助与补偿的权利。
纳税人权利在本质上是全体人民权利在税法领域的体现，国家法律对纳税人权利的规定，其实质在于承认、确立和保障纳税人应享有的权利。
纵观世界上有关国家和地区相关法律所规定的纳税人权利，虽然从形式到内容可能各有差别，但许多基本权利的规定都是相同的，一般都规定有人格尊严权、诚实推定权、隐私权、知情权、依法纳税权、保密权、陈述申辩权、税务委托代理权、请求行政复议权、提起行政诉讼权、请求行政赔偿权等。
《财会信报》：国际上关于纳税人权利的法律法规有些什么特色，请您简要做一下这方面的介绍。
汤贡亮：2009年OECD（经合组织）发布的报告披露资料表明，截至2008年底，在43个被调查的国家中，有41个已经在其法律、法规或管理档中列出了一整套正式的纳税人权利和与义务。其中，36个国家将其全部或部分地纳入本国税法或其它法令中。
总的说，纳税人的权利在很多国家被写进了宪法，有的国家则通过制定专门的法律对纳税人的权利作出规定，有的采用税收基本法（或国税通则法），有的颁布《纳税人权利法案》或《纳税人权利宣言》，将纳税人权利的保护提高到宪法性权利保护的高度。许多国家或地区对于纳税人权利的内容规定得相当完备、具体且具备可操作性；许多国家或地区完善纳税人权利的程序保障制度，严格税务行政执法制度；不少国家建立了自主申报纳税制度，如美国、日本等国认为申报纳税制度在税法中体现国民主权，纳税义务的确定权是纳税者的固有权利，日本实施了“蓝色申报制度”；许多国家、地区在税收征管过程中还很重视建立纳税人服务的体系，完善纳税人税务复议和税务诉讼的权利保障制度。
纳税人权利亟待通过立法完善确认
《财会信报》：在我国税收法制建设中，有关纳税人权利保护的法制建设进程情况如何？
汤贡亮：改革开放以来，我国的税收法制建设有了长足的进步和发展，关于纳税人权利的规定从总体上讲是比较全面的，并正在继续积极推进税收法制建设。但有关纳税人权利的规定还存在一些不足，参照有关国家和地区的经验，我认为应在以下几个方面进一步完善纳税人权利保护的法律制度：第一、逐步创造条件，完善宪法关于纳税人权利的原则规定，使纳税人权利具有宪法依据而更有权威性。第二、继续推进《税收基本法》（或《税法通则》）的制定。在修宪需要一定的历史进程的情况下，关于保护纳税人权利的条款较为理想的是先能在《税收基本法》（或《税法通则》）中得以表述。我国《税收基本法》的立法进程已有十余年，并曾连续三次列入全国人大五年立法规划，并已形成国家税务总局稿和全国人大财经委委托起草的“专家稿”。但由于一些因素目前尚未能列入第十一届全国人大立法规划，而《税收征管法》的修订已列入。在现阶段宪法层面和《税收基本法》层面纳税人权利的表述还难以较快实现的情况下，较为现实的选择是一方面先从落实纳税人在税收征管活动中的权利入手，另一方面努力将纳税人权利落实的范围逐步从程序性权利向实质性权利扩展，继续积极推进《税收基本法》的制定。第三、当前的任务是适时抓住《税收征管法》修订的契机，尽可能在《税收征管法》修订中完善纳税人权利的具体规定，构建完整的纳税人权利保护体系和程序保障制度。
我国现行税法日益重视对纳税人权利的确认和保障。纳税人的权利除分别规定在企业所得税法、个人所得税法、增值税暂行条例等20多项法律、行政法规之外，集中体现在《税收征管法》中。
《财会信报》：您认为当前《税收征管法》与税收征管的实践中，是否存在一些问题和矛盾？
汤贡亮：随着经济社会的快速发展和整体法治水平的提高，税制的不断改革与完善，税收征管环境发生了很大变化，税收征管的实践也出现了诸多现行税收征管法没有解决的热点、难点甚至盲点问题，税收征管法的规定与税收征管工作实际需要之间产生了一些矛盾，在纳税人权利保护方面，现行税收征管法未能全面建立完整的纳税人权利保护体系，纳税人一些必要的权利尚未在立法中予以明确表述。
例如，税收法定主义原则表述尚不够明确，“依法纳税权”的规定尚需进一步明确表述；诚实纳税推定权、参与税收法律法规制定、修改权、正当程序享有权、拒绝重复提供资料权、依法要求听证的权利、纳税人依法自主申报的权利等在现行《税收征管法》中尚无明确表述。
另外，纳税人一些必要权利的表述尚需修改、完善。例如，关于税务行政复议和行政诉讼的权利，采取的是复议前置和自由选择相结合的模式，而在复议之前，又规定了缴纳税款（纳税担保）前置，即双重前置程序。对于纳税争议，虽然复议前置便于发挥税务机关的专业优势，有助于减轻法院负担，而缴纳税款（纳税担保）前置有利于税款的及时安全入库，但是，由此产生的制度缺陷同样明显。
从立法和执法层面加强对《税收征管法》的修订
《财会信报》：那么，您认为关于如何修订《税收征管法》，能否说具体点？
汤贡亮：我认为，要在《税收征管法》的修订中构建较为完整的纳税人权利体系，须遵照税收法定原则，遵照“征纳双方法律地位平等”、“优化纳税服务”、“保障纳税人权益”的精神，将纳税人权利保护的各个环节加以完善。
在立法层面，集中反映在《税收征管法》第一章“总则”中，建议尽可能明确纳税人的权利，或可专设“纳税人权利”一章，经过梳理，将国家税务总局关于纳税人权利和义务的《公告》中有关纳税人权利的内容尽可能予以纳入。首先是增补必要条款，明确表述纳税人“依法纳税权”或“征税同意权”的规定。第二是充实、补充、完善关于“税收立法知情权”的表述。第三是补充表述纳税人的“税收立法参与权”。第四、补充表述纳税人“依法要求听证的权利”。
在税收执法层面，纳税人的基本权利是相对于税收行政机关的公权而言，其中，需要补充、修改的条款有：第一、进一步确立纳税人为自主申报纳税主体法律地位，并为以此为基础建立的征管模式提供法律框架。为此建议在《税收征管法》中明确规定“纳税人依法自主申报的权利”。第二、建议按宪法规定明确表述纳税人在税收征纳过程中的“人格尊严不受侵犯的权利”即“税务行政机关没有对纳税人的人身、人格和住宅采取非法侵犯措施的权力。”第三、建议明确表述纳税人“诚实纳税推定权”。第四、建议对第一章第8条“保密权”的内容予以修改、补充。第五、建议在第9条明确表述“正当程序享有权”。第六、建议明确表述“拒绝重复提供资料权”。第七、建议明确表述“相关人回避制度”。第八、建议明确表述“纳税人享有优化纳税服务的权利”。
此外，为了防止拥有强大行政权力的税务机关滥用权力侵犯纳税人的权利，纠正违法的税务行政行为，对于税务机关的执法行为，不仅需要国家权力机关的监督和行政机关的内部监督，而且需要国家司法机关的监督。
■ 记者手记
在春暖花开的四月，以专访的形式宣传纳税人的权利与义务，展现财税专家对我国财税改革与财税立法的探索与建言是我们的初衷。
财税改革与财税立法隐含了“破”与“立”这一对立统一的矛盾关系。而此前在中央财经大学举行的“第19个税收宣传月学术研讨会”恰好云集了财税经济学家与财税法学家等诸多学术大腕。本报记者有幸列席会议并借此机缘而能有接下来的系列访谈。
在与汤贡亮教授的交谈中，记者明显感觉得到汤教授对《税收征管法》的修订用情之笃，研究之深。在其兴奋的言谈中，展现的是满怀激情的学术智慧。而汤教授接下来的学术行程也表明，他对纳税人权利的保护以及《税收征管法》修订的鼓与呼远远没有结束。我们期待修订后的《税收征管法》早日出台，也愿税收宣传更深入人心。
时间：2010-05-11 责任编辑：Adamina_1026
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